监管互联网：1996年和今天的坏主意

新一波监管热情正在国会掀起涟漪，众议员和参议员都在寻找控制他们认为令人反感的在线内容的方法。这一切都让人想起25年前互联网诞生时发生的辩论，当时同样的问题，如内容审查、隐私、言论自由和网络空间的黑暗面首次浮出水面。

当时，内布拉斯加州一位名不见经传的参议员詹姆斯·埃克森(James Exon)提出了一项提案，要求联邦政府对互联网的每一个用户--以及几乎所有参与其架构和交付的其他人--进行监管。他的立法名为“通信体面法案”(Communications Decency Act)，将把联邦政府置于言论警察的角色，威胁每一位互联网用户和互联网服务提供商，如果发布受宪法保护的内容，都将面临罚款和监禁。这种误入歧途的方法很可能会从一开始就阻止今天看似无穷无尽的用户生成内容的发展。

埃克森的坏主意在1996年短暂地成为法律，但谢天谢地从未生效，因为联邦法院，最终美国最高法院宣布它违宪。这本应是故事的结尾。

然而，在今天支持政府监管在线内容的呼声回升之际，新监管机构正在唤醒参议员埃克森的记忆，或者至少是他们对埃克森的修正主义版本。但他们希望废除现有的联邦法律，俗称“第230条”，该法律将责任推给发布非法内容的用户，转而将责任推到发布非法内容的网站或社交媒体平台上。他们援引埃克森公司违宪的企图限制互联网上的言论自由来支持这一努力。

Exon的通讯体面法案和第230条同时成为法律，尽管第230条最初是为了谴责Exon而设计的。它宣布联邦政府禁止对在线言论进行监管，并给予互联网平台豁免权，使其不必为自己控制内容的努力承担责任。当这两种相反的做法都被纳入典型的华盛顿幕后政治协议中的更大法案的修正案时，许多观察人士挠头，想知道国会在想什么。

但现在的说法是，这两个人实际上就像是立法环氧树脂，其中一部分需要另一部分。既然Exon被抛弃了，那么争论就是这样的，第230条不应该被允许独立存在。

事实上，修正主义者认为，早在1996年，国会的主要目的并不是像第230条那样给予互联网平台免于责任的豁免权。相反，他们设想的“一揽子计划”中最重要的部分是埃克森的激进想法，即对他人的非法行为在网站上施加严格的责任--埃克森本人在他的修正案真正通过之前就放弃了这个想法。现在，在最高法院驳回Exon洗澡水25年后，新言论监管者敦促我们一起扔掉第230条规定的婴儿。

现实与这段修正主义历史上的情况大相径庭。作为第230条的最初发起人，我知道。我当时在场。

1996年夏天，华盛顿的一个炎热潮湿的日子，这位来自内布拉斯加州的民主党参议员站在参议院大厅的办公桌前，向记录宣读了以下祈祷，作为提出他的里程碑式立法的前奏，这将是有史以来第一个监管互联网内容的立法：

全能的上帝，万物之主，我们赞美您在我们这个时代所享受的计算机化通信的进步。然而，可悲的是，有些人在这条信息高速公路上散布着淫秽、不雅和破坏性的色情内容。..。主啊，我们深切关注这件事对我们孩子的影响。..。哦，上帝，帮助我们照顾我们的孩子。赐予我们智慧，制定保护无辜者的法规。

在祈祷之后，参议员埃克森立即发现他的建议得到了回应，他提议禁止任何不适合未成年人上网的东西。他的法案指示联邦通信委员会(Federal Communications Commission)通过并执行法规，将成年人可以在网上访问的内容，以及自己可以说或写的内容，限制为适合儿童的材料。任何人发布任何“不雅”信息，包括任何“任何18岁以下的人”都可以看到的“评论、请求、建议、建议或图像”，都将面临刑事责任，面临监禁和罚款。

Exon的拉网范围很广：不仅内容创作者--发布不适合未成年人的文章或图片的人--将面临牢狱之灾和罚款，其目的还在于让“在线服务”甚至“访问软件提供商”承担责任。同时，互联网服务供应商将获豁免为有限目的窃听客户电子邮件的民事或刑事责任，以防止传送可能令人反感的材料。

就像他在内布拉斯加州的祖先威廉·詹宁斯·布莱恩(William Jennings Bryan)一样，他在臭名昭著的斯科普斯“猴子审判”(Monkey Trial)中热情地捍卫创世论，詹姆斯·埃克森(James Exon)也不是以走在科学技术的前沿而闻名。他保护儿童免受有害色情制品侵害的动机是纯粹的。但他对快速发展的互联网的把握严重不足。他并不孤单：同一周完成的一项研究显示，在投票支持他的立法的参议员中，52%的人没有互联网连接。

对他们试图监管的新技术的不熟悉立即产生了副作用。这些参议员中的许多人未能理解的是，互联网与他们熟悉并通过联邦通信委员会(Federal Communications Commission)监管了数十年的通信技术有多么不同。

广播电视长期以来一直由三个网络组成；即使有了有线电视，内容来源也相对较少，数百万观众都是被动的。收音机也一样。多年来，只有一家电话公司，现在只有几家多了。所有这些活动的地点都在国内，在美国的管辖和控制范围内。

在这种新媒体上，内容创作者的数量--可以说每个人都是“广播者”--与用户的数量相同。它将很快从数亿扩大到数十亿。对于联邦政府来说，不可能对这么多人整天、每天都在创建的所有内容进行预先筛选。事实上，“万维网”这个绰号是完全恰当的，因为互联网的功能是全球性的。即使在那时，对许多人来说，很明显，大多数内容创作最终都会发生在联邦当局的管辖范围之外--在美国执行类似Exon的限制只会把被禁内容的来源推向海外。

最重要的是，互联网的独特之处在于通信是即时的：内容创建者可以在没有任何中介或滞后时间的情况下与整个地球互动。为了让审查员介入，他们将不得不破坏这项技术的实时功能，而正是这项技术让它变得如此有用。

并不是参议院的每个人都对埃克森法案狂热不已。参议院商务委员会主席、南达科他州共和党人拉里·普雷斯勒(Larry Pressler)试图将其提交给他的委员会。佛蒙特州民主党人帕特里克·莱希(Patrick Leahy)是司法委员会反垄断、商业权利和竞争小组委员会的资深民主党人，他反对这项法案的原因很有先见之明：意外后果法。“我担心的不是保护色情制作者，”Leahy说。“在我看来，儿童色情制作者应该被关进监狱。时间越长越好。我正在努力保护互联网，并确保当我们终于有了在这个国家真正有效的东西时，我们不会像政府监管有时会发生的那样，介入并把它搞砸。“。

但埃克森执着地追求他所说的职业生涯中最重要的立法。他甚至在参议院游说他的同僚，向他们展示他在他的“蓝皮书”中收集的数百张淫秽图片，这些图片都是从网上下载的，并以彩色打印出来。他警告说，这让“花花公子和骗子”看起来像是主日学校的东西。就在他祈祷的那一天，参议院就是否将埃克森的立法添加到一项更大的法案中进行了辩论，该法案正在等待国会审议。这是60多年来电信法的第一次重大改革，是对1934年通信法的彻底修订。尽管那次改革意义重大，但这场色情辩论--在C-SPAN上直播，当时还是一件新鲜事--吸引了公众的注意。

在那场简短的辩论中，气喘吁吁的演讲让人联想到肮脏的性行为的耸人听闻的画面，淹没了关于言论自由、公民隐私权以及互联网的分组交换架构(在没有预先建立的路径的情况下路由数据)实际工作方式的学术观点。埃克森对联邦演讲警察的愿景对互联网本身构成的威胁变得无关紧要。

在数百万人观看的情况下，参议员们小心翼翼地避免表现得好像他们不支持保护儿童免受色情内容的影响。埃克森对“电信法”修正案不平衡的最终计票结果显示了这一点。投票结果是84票赞成，16票反对。

当谈到对互联网的熟悉时，众议院在技术上只比参议院略微熟悉一些。虽然少数成员对所谓的“高科技”了如指掌，但大多数人都是彻头彻尾的技术恐惧者，对旧的做事方式相当满意。文件夹里的纸质文件，文具上的明信片和信件，偶尔打个电话都没有问题。国会图书馆里摆满了书，所以不需要任何额外的信息来源。考虑到众议院的非正式资历制度，许多委员会主席都是70多岁的男性。

埃克森的法案在上议院通过的那天，超过一半的参议员甚至没有电子邮件地址。众议院的情况更糟：只有26%的议员有电子邮件地址。传统的看法是，世界上最伟大的审议机构如此明确地发表了讲话，众议院也会效仿。出于同样的原因：随着每一位众议院议员选举的临近，没有人愿意在色情方面显得软弱。参议院近乎一致的投票似乎对这个问题是断然的。

虽然众议院冲动立法而参议院从容不迫是经常发生的情况，但在这种情况下发生了相反的情况。作为众议院共和党政策委员会的主席--以及一个自己制造计算机并使用互联网多年的人--我对这个问题非常感兴趣。在研究了埃克森的立法之后，我已经决定写我自己的法案，作为另一种选择。幸运的是，我是能源和商务委员会的成员，该委员会在众议院对“电信法”拥有管辖权，埃克森在该法案上附加了他的坏主意。

当时众议院的技术专家之一是罗恩·怀登(Ron Wyden)，这位来自俄勒冈州的自由民主党人，他在斯坦福大学的教育和积极分子气质(他曾在20世纪70年代在自己的家乡管理灰豹倡导组织)使他成为一个出色的立法合作伙伴。我们两人最近共进了一顿私人午餐，并哀叹国会中根深蒂固的党派之争，这在很大程度上阻碍了民主党人和共和党人共同起草立法。我们认为这是因为议员提出了同样的政治热点问题，而每个人都已经就这些问题做出了决定。

在我们的午餐结束时，我们决定寻找会提出新的和具有挑战性的政策问题的前沿问题，我们和我们的同事都不会下意识地做出回应。然后，在共同努力以实际的解决方案解决这一特殊问题后，我们将努力教育双方的议员，并努力通过真正的两党立法。不久之后，规范互联网言论的问题出现了，我和罗恩开始工作。

此后不久，“时代”杂志报道说，“保护言论和遏制色情之间的平衡似乎正在向自由主义者倾斜。”它指出，“两名美国众议员，加利福尼亚州共和党人克里斯托弗·考克斯(Christopher Cox)和俄勒冈州民主党人罗恩·怀登(Ron Wyden)正在起草一项反对Exon的修正案，该修正案将禁止联邦政府对互联网进行监管，并帮助父母找到阻止他们认为令人反感的内容的方法。”

我们将我们的法案命名为互联网自由和家庭赋权法案，以描述其两个主要组成部分：保护互联网上的言论和隐私不受政府监管，以及激励屏蔽和过滤技术，个人可以利用这些技术在自己的家庭中成为自己的审查员。非法针对未成年人的色情制作人将不会逍遥法外：他们将负责遵守与他们创作的任何内容相关的所有法律，包括民事和刑事法律。

为了避免干扰互联网的基本功能，法律不会将这一责任推卸到互联网平台上，对互联网平台来说，筛选数十亿条数字信息、文档、图像和声音的负担是不合理的，更不用说可能侵犯隐私了。相反，如果互联网平台在针对“淫秽、肮脏、过度暴力、骚扰或其他令人反感的”内容的执行过程中选择这样做，它们将被允许扮演“好心人”的角色，至少审查部分内容。

该法案的最后一个特点解决了当时存在于法院的冲突。在纽约，一名法官裁定，当时两大互联网平台之一Prodigy负有诽谤责任，因为其网站的一名匿名用户声称，一家投资银行及其创始人乔丹·贝尔福特(Jordan Belfort)犯有证券欺诈行为。(这篇帖子并不是诽谤的：贝尔福后来被判犯有证券欺诈罪，但在Prodigy为一位重要人物了结此案之前。当贝尔福成为莱昂纳多·迪卡普里奥(Leonardo DiCaprio)在“华尔街之狼”(The Wolf Of Wall Street)中饰演的角色的模特时，他将进一步臭名昭著。)。

由于要求Prodigy对其没有创建的内容负责，最高法院实际上推翻了纽约之前涉及当时美国另一家主要互联网平台CompuServe的裁决。之前的案例认为，在线服务提供商不会作为出版商承担责任。在区分Prodigy与之前的先例时，法院引用了Prodigy与CompuServe不同的事实，即Prodigy采用了内容指南。这些要求用户避免发布“侮辱性”、“骚扰其他成员”或“被认为品味低劣或严重违反社区标准”的帖子。法院进一步指出，这些指导方针明确规定，尽管“神童致力于在公告牌上进行公开辩论和讨论……。这并不意味着‘什么都行’。“。

相比之下，CompuServe没有做出这样的努力。在它的平台上，规则确实是“什么都行”。作为这两项服务的用户，我非常理解其中的不同之处。我很欣赏在神童网站上有一些最小程度的节制的事实。虽然CompuServe是一项出色的服务，严肃的用户占主导地位，但偶尔会注意到缺乏任何控制，而且我很容易想象，情况肯定会变得更糟。

如果允许，这一判例将为平台创造一个强大而反常的动机，使其放弃在其网站上保持文明的任何尝试。而一项新的法律标准，如果只保护“任何东西都去了”的网站，不会对用户生成的内容承担无限责任，那将是对互联网本身的沉重打击。罗恩和我决定，善意内容的节制不应该受到惩罚，于是“互联网自由和家庭赋权法案”中的“好心人”条款应运而生。

在我当时是成员的众议院领导层中，有很多人支持我们的努力。新任议长纽特·金里奇(Newt Gingrich)长期以来一直认为自己是一名科技爱好者，他在国会图书馆(Library Of Congress)启动了托马斯项目(Thomas Project)，将国会记录数字化，并在网上向公众提供，这一点已经证明了这一点。他猛烈抨击Exon的做法是被误导的，而且是危险的。

“这显然是对言论自由的侵犯，也是对成年人相互交流权利的侵犯，”金里奇当时说。他补充说，埃克森的提议将使互联网变得沉默寡言，达到审查者认为儿童可以接受的程度。“我不认为这是讨论严肃问题的严肃方式，”他解释说，“那就是，如何在保护儿童的同时维护成年人的言论自由权利？”

当时的新众议院多数党领袖迪克·阿梅(Dick Armey)加入了议长的行列，支持替代埃克森的考克斯-怀登方案(Cox-Wyden Alternative)。加利福尼亚州的另一位共和党人大卫·德雷尔(David Dreier)也是如此，他与家乡州创新者领导的全球高科技复兴有着密切的联系。他们都是共和党人，但我的加州同僚南希·佩洛西(Nancy Pelosi)还不是民主党领导层的成员，她也加入了进来，指出埃克森的做法会对与艾滋病相关的严肃讨论产生寒蝉效应。

在接下来的几周和几个月里，罗恩和我在参众两院的同事中就所涉及的具有挑战性的问题进行了外联和教育。这是一个有益而富有启发性的过程，在此期间，我们不仅获得了压倒性的支持，而且对互联网的独特方面有了更深刻的理解，这些方面需要明确的法律规则才能发挥作用。

在参议员埃克森在参议院成功地将他的通信体面法案加入电信法案两个月后，考克斯-怀登法案在众议院获得了成功。埃克森是从祈祷开始的，而罗恩和我则开始了侧翼祈祷，试图对抗参议院投票近乎一致的看似势不可挡的势头。但在8月的这一天，这场辩论与整个圆形大厅的辩论截然不同。

一位又一位的发言人站起来支持考克斯-怀登的措施，并谴责Exon的做法。加利福尼亚州民主党众议员佐伊·洛夫格伦(Zoe Lofgren)是10岁和13岁儿童的母亲，她分享了自己对互联网色情作品的担忧，并指出她发起了一项立法，要求对儿童色情作品的创造者判处无期徒刑。但是，她强调，“埃克森参议员的做法不是正确的。…。这是行不通的。“。她说，这是“对这项技术的误解”。

弗吉尼亚州共和党众议员鲍勃·古德拉特(Bob Goodlatte)强调了互联网提供的潜力，以及Exon式监管对这种潜力的威胁。“我们有机会让每个美国家庭，每个美国家庭，很快就能进入像国会图书馆这样的地方，进入世界上其他主要的图书馆、大学、主要的信息出版商和新闻来源，”他说，“我们有机会让美国的每个家庭都有机会进入国会图书馆这样的地方，进入世界上其他主要的图书馆、大学、主要的信息出版商和新闻来源。他说，“这些实体中的任何一个，比如Prodigy，都不可能承担起编辑掉来自各种来源的信息的责任。”

最终，没有一个代表发言反对这项法案。对考克斯-怀登修正案的最后唱名表决是420票赞成，4票反对。这是对他的通讯体面法案中Exon方法的响亮谴责。众议院随后通过了其版本的“电信法”--有考克斯-怀登修正案，没有Exon。

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