美国因沙特袭击也门而面临战争罪风险指控

华盛顿--2016年，沙特阿拉伯在也门上空灾难性的空战造成的平民死亡人数稳步上升，当时美国国务院在奥巴马政府的法律办公室得出了一个令人震惊的结论：美国高级官员可能会因为批准向沙特及其合作伙伴出售炸弹而被指控犯有战争罪。

四年后，十几名现任和前任美国官员表示，随着特朗普总统将向沙特阿拉伯、阿联酋和其他中东国家出售武器作为其外交政策的基石，法律风险只会增加。

然而，国务院领导人非但没有采取措施解决法律问题，反而不遗余力地隐瞒这些问题。即使在国务院监察长今年的一项调查显示，国务院未能解决向沙特出售炸弹的法律风险之后，该机构的官员仍确保将调查结果的细节放在8月份发布的公开报告的机密部分，然后进行了如此严格的编辑，以至于拥有安全许可的议员无法看到这些细节。

在周三的国会听证会上，众议院外交事务委员会(House Foreign Affairs Committee)的民主党人指责国务院首席律师和负责武器销售的助理国务卿在平民死亡问题上玩忽职守，掩盖法律风险。

“这是一个道德问题和犯罪问题，”加利福尼亚州民主党众议员、前军事律师泰德·刘(Ted Lieu)说。他补充说，很明显，国务院和国防部官员“对协助和教唆战争罪负有潜在的法律责任”。

助理国务卿R·克拉克·库珀(R.Clarke Cooper)承认，这个问题“已经困扰了几届政府”。

法律学者表示，美国官员的担忧是正确的。在美国近代史上，没有一个插曲能与也门相提并论，在那里，美国在过去五年里为沙特领导的联盟提供了物质支持，帮助他们采取了导致平民不断被杀的行动。据武装冲突地点和事件数据项目估计，已有超过12.7万人在战争中死亡，其中包括13500名在有针对性的袭击中的平民。

美国官员已经完全了解不分青红皂白的杀戮模式，这使得他们在法律上容易受到攻击。法律学者表示，国外的检察官--包括瑞典、德国和阿根廷等国家的检察官--可能会对美国官员提起诉讼。这些国家声称，对世界上任何地方的战争罪行都拥有普遍管辖权。尽管到目前为止还没有任何外国法院采取行动，但一些负责海外武器销售的国务院官员非常担心，会考虑保留自己的法律顾问，并讨论了在国外度假时被捕的可能性。

耶鲁大学法学院(Yale Law School)教授、奥巴马政府国防部律师乌娜·哈撒韦(Oona Hathaway)说，“如果我在国务院工作，我会被自己潜在的责任吓坏的。”“我认为任何参与这个项目的人都应该给自己找个律师。鉴于平民被杀的人数，美国继续提供支持，这是一个非常危险的领域。“。

这是有先例的。2009年，西班牙检察官对乔治·W·布什(George W.Bush)政府的六名官员提起诉讼，指控他们在古巴关塔那摩湾对囚犯实施酷刑，尽管一家更高级别的法院驳回了此案。

除了主权国家的法院，如果成立国际法庭调查那场战争中的暴行，也可以在也门问题上对美国人提出指控。联合国调查人员上周发布了一份关于也门暴行的详细报告，要求安理会将各方的行动提交给一个国际法庭，以可能起诉战争罪，这表明采取法律行动的想法背后的势头。

与此同时，国际法官和检察官更热衷于接受让美国人对世界其他地区的战时行为负责的想法。今年3月，海牙的国际刑事法院裁定，其首席检察官可以对美军在阿富汗战争中的行为展开调查--这是该法院首次授权对美国提起诉讼。特朗普政府本月做出回应，对首席检察官和另一名法院律师实施制裁，这表明它有多么认真地对待战争罪指控的可能性。

国务院发言人拒绝讨论决策过程，但发表了一份声明，称在2019年5月向沙特领导的联盟出售最后一次重大武器之前，该机构有减少平民伤亡的战略。他们补充说，国防部在也门和其他地方“继续不知疲倦地工作”，以减少也门和其他地方的平民伤害，理由是重新设计了政策，扩大了分析范围，并对沙特和阿联酋进行了新的培训，这两个国家是沙特领导的联盟的一部分。

奥巴马政府与也门也有自己的斗争。当国务院的一名律师在2016年认定美国官员可能被控犯有战争罪时，该机构的首席律师实际上搁置了这一意见，因为他决定不将分析报告发送给国务卿办公室。到那时，政府已经对也门的平民死亡采取了更强硬的立场。那年12月，也就是离任前一个月，巴拉克·奥巴马(Barack Obama)总统阻止了一批他同意出售给沙特的精确制导炸弹。

但在几个月内，新的特朗普政府交付了奥巴马停止的炸弹。然后，政府寻求推进更多的销售：22批价值81亿美元的武器装备，其中包括价值38亿美元的雷神公司(Raytheon Company)制造的精确制导炸弹和炸弹零部件，销往沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国。

立法者阻止发货近两年，直到国务卿迈克·庞皮欧(Mike Pompeo)指示他的下属绕过国会。他们宣布伊朗进入紧急状态，这促使监察长进行审查。学者们说，那次调查不仅记录了长期存在的法律担忧，还创建了一份批判性报告，本身可能会增加法律风险。

纽约大学法学教授Ryan Goodman曾在奥巴马政府担任国防部律师，他说：“这些调查结果可能在未来被用作不利于美国官员或美国政府的证据。”

随着也门平民死亡人数的上升，美国在战争中的角色已经成为一个重要的政治问题。

冲突开始时担任副总统的民主党总统候选人小约瑟夫·R·拜登(Joseph R.Biden Jr.)表示，他将结束美国对这场战争的支持。相比之下，特朗普在武器销售上加倍下注，并吹嘘从沙特获得的收入。

“我和他们的关系非常好，”特朗普在2月份的一次采访中说。“他们从我们这里购买了数十亿、数十亿、数十亿美元的产品。他们购买了数百亿美元的军事装备。“。

2015年3月，当沙特领导的联军首次采取行动驱逐占领了也门首都萨那的胡塞叛军时，奥巴马同意支持这一努力。他的政府签署了价值13亿美元的精确制导炸弹和炸弹部件的销售协议，以补充沙特“由于也门的高行动节奏”而耗尽的库存。

但很快就变得清晰起来，沙特及其当时的合作伙伴，包括阿联酋，要么疏忽地使用了炸弹，要么故意将炸弹对准平民。在前18个月的战斗中，人权组织将美国的炸弹与对房屋、公寓楼、工厂、仓库、文化中心、农业综合体、小学和其他非军事地点的袭击联系在一起。

随着华盛顿对此类袭击的担忧加剧，国务院法律办公室调查了批准向沙特及其合作伙伴出售武器的美国官员是否面临法律风险。

根据美国在起诉基地组织时引用的一起针对利比里亚军阀查尔斯·泰勒(Charles Taylor)的国际法庭案件，法律办公室得出了一个令人担忧的结论，并在2016年的一份备忘录中以书面形式提出：据六名了解备忘录的现任和前任政府官员称，包括国务卿在内的美国官员可能会因为在武装沙特联军方面所扮演的角色而被指控犯有战争罪。

那一年，学者们讨论了一篇法律期刊论文，该论文阐述了国务院律师布莱恩·菲努坎(Brian Finucane)为这类冲突撰写的战争罪论据。菲努坎是国务院政治军事事务局(Bureau of Political-Military Affairs)的一名律师，负责监督武器出口。菲努坎在2018年耶鲁大学法学院(Yale Law School)关于也门战争的会议上以私人身份发言时表示，可能被起诉的官员是“那些拥有决策权或否决权的人”。他补充说，“我认为你看到的是潜在的非常资深的个人。”

但国务院最高律师从未将这份备忘录发送给国务卿办公室。法律学者说，政府的国家安全律师经常从事一种问题越来越多的做法：克制自己不发表可能束缚政策制定者手脚的直截了当的法律意见。司法部当时的法律顾问布莱恩·伊根(Brian Egan)没有回复记者的置评请求。(路透社在2016年报道了这些担忧的各个方面。)。

尽管国务院内部的分析没有取得进展，但奥巴马政府启动了一项政策审查，国务卿约翰·克里(John Kerry)试图促成停火。

自2018年以来，廖添丁一直要求国务院公布这份备忘录，但遭到拒绝。

2017年春天，特朗普的助手和国务院的一些官员努力解冻奥巴马停止的炸弹投放。特朗普和他的女婿兼顾问贾里德·库什纳(Jared Kushner)正在为那年5月的沙特阿拉伯之行做准备，他们渴望在利雅得宣布美国重启武器销售的重大总统声明。

尽管如此，政治军事事务局的官员希望得到保证，他们可以在不让自己陷入法律危险的情况下，听从总统对武器销售的要求。据两名官员称，在出访前的一次白宫会议上，时任国务院负责武器销售的高级官员迈克·米勒(Mike Miller)直言不讳地表达了这些担忧。他说，他担心自己可能会被判协助杀害平民负有责任。

美国官员开始努力解决这些担忧。国防部长吉姆·马蒂斯(Jim Mattis)给了他们一个机会。今年3月，马蒂斯在五角大楼向到访的沙特副王储穆罕默德·本·萨勒曼(Mohammed Bin Salman)施压，要求他“停止轰炸妇女和儿童”。王储同意采取措施遏制杀戮。几周来，美国官员起草了沙特和美国政府应遵循的指导方针，作为未来武器销售的条件。

官员们设想的该计划不仅拯救了平民的生命，还提供了保护，使其免受美国共谋战争罪的指控。

“我们做了相当严格的工作，试图让他们觉得现在更难说服他们了，”时任沙特政治军事事务局局长的蒂娜·S·凯达诺(Tina S.Kaidanow)在谈到沙特时说。

但是，随着特朗普和库什纳为沙特之行做准备，官员们削减了指导方针，以推动武器销售。

时报获得的电子邮件显示，时任近东事务局(Bureau Of Near East Affairs)代理助理国务卿的斯图尔特·E·琼斯(Stuart E.Jones)和他的同事讨论了如何为沙特外交大臣阿德尔·朱贝尔(Adel al-Jubeir)在特朗普出访前签署的一封信起草可以接受的使用精确制导弹药的语言。

2017年4月，联邦调查局副助理国务卿蒂莫西·A·伦德金(Timothy A.Lenderking)写信给琼斯说，他已经会见了国务院的律师，“并同意对信件进行编辑，以删减信件的语言”。第二天，琼斯先生写道，al-Jubeir先生“很快同意”签署一封信。(琼斯于2018年离开国务院，他把问题转给了国务院。)。

这封信列出了大约五个保证，其中包括沙特承诺让他们的部队参加由美国军方运营的7.5亿美元的培训项目。

2018年3月，特朗普突然解雇了他的第一任国务卿雷克斯·W·蒂勒森(Rex W.Tillerson)，在庞皮欧等待参议院确认领导国务院之后，副国务卿约翰·J·沙利文(John J.Sullivan)担任了国务院代理局长。

担心武器销售的官员认为，沙利文关注的是也门战争中的人道主义问题。在他执掌该部门的大约三周时间里，他们发出了要求法律清晰的呼吁。

据两名美国官员说，沙利文的回应是批准了官员们起草的一份备忘录，该备忘录建议实施一项强有力的战略，以减少平民伤亡，并在炸弹销售取得进展之前更新法律分析。但监察长后来认定，该机构没有做到这些。

不久之后，庞皮欧接任。那年8月，一架联军喷气式飞机在一辆也门校车上投下了一枚美国制造的炸弹，造成54人死亡，其中包括44名儿童，特朗普后来称这起袭击是“一场恐怖表演”。

次月，庞皮欧向国会发布了一份正式证明，表明沙特领导的联盟正在努力将平民死亡人数降至最低，尽管有新闻报道和国务院的内部评估持相反意见。官员们说，该部门的高级官员曾警告庞皮欧不要获得认证，部分原因是他们对法律问题变得更加焦虑。

此举在国会激起强烈反对，并增强了议员们继续阻止武器销售的决心。

到了2019年4月，庞皮欧对这一拖延感到沮丧，国务院的高级政治任命人员正在讨论一种很少被引用的策略，即在没有国会批准的情况下强行通过价值81亿美元的武器销售：宣布伊朗进入紧急状态。

处于这些讨论中心的是2017年加入国务院的前参议院助手马里克·斯特恩(Marik String)。到2019年1月，他已经成为政军局代理局长，并密切监督应急计划。

庞皮欧于2019年5月24日宣布进入紧急状态，陷入停滞的武器交易继续推进，包括向沙特和阿联酋出售约12万枚炸弹和炸弹零部件。

但根据监察长的报告，在设备发货之前，没有进行最新的平民伤亡缓解战略或法律分析。

今年8月发布的这份报告称，尽管庞皮欧宣布进入紧急状态并未触犯法律，但国务院未能采取适当措施来减少平民伤亡和相关的法律风险。

值得注意的是，根据时报获得的文本，最终报告的公开部分没有包括早先草案中的一项建议：国防部应该“更新对向沙特联军出售炸弹的法律和政策风险的分析”。在该部官员的压力下，对该建议的措辞进行了编辑，并将其移至分类附件。

在庞皮欧宣布紧急状态的当天，他还提拔斯特奇担任国务院首席律师。今年6月，林尼克在国会作证时说，斯特恩试图从这个位置向监察长史蒂夫·A·林尼克(Steve A.Linick)施压，要求他放弃调查。斯特恩的办公室还负责编辑这份报告，而现任政治军事事务负责人R·克拉克·库珀(R.Clarke Cooper)则在调查中成为采访对象后，推动对最重要的材料进行分类。今年5月，庞皮欧推动特朗普解雇林尼克。

自从紧急状态声明只适用于去年的销售以来，沙特及其合作伙伴一直在寻求购买更多的美国炸弹。目前有大约8亿美元的订单悬而未决，这笔订单在同样的国会审查过程中被搁置，这一过程曾让庞皮欧和白宫感到沮丧。

阿联酋去年夏天宣布，它将从也门的苦战中撤出大部分军队，但它仍在利比亚战争中战斗。

据联合国、援助人员和胡塞叛军称，今年7月至8月初，沙特领导的联军在也门发动的至少三次空袭造成平民死亡，其中包括总共近20多名儿童。一名人权工作者说，一次罢工发生在新生儿出生后的庆祝活动中。这个男孩只有一周大，没有活下来。