敌人的公文包

在就职典礼前几个小时，这位未来的总统将收到一份详细的、高度机密的简报，介绍用核攻击炸毁世界的手段和程序，一名前官员称这一通过仪式是“一个发人深省的时刻”。尽管这可能是个秘密，但我们至少知道，这是对天启的介绍。然而，专家们猜测，在第一个任期的某个时候，会发生一场更秘密的简报，一场从未得到公开承认的简报。在书中，新总统学会了如何炸毁宪法。

会议引入了“总统紧急行动文件”(PEADS)命令，授权对我们的公民自由进行广泛的致命攻击。用罕见的解密官方描述的话说，这些文件概述了如何“在非常情况下实施非常的总统权力”-通过实施戒严令，暂停人身保护令，夺取对互联网的控制，实施审查，以及监禁所谓的颠覆分子，以及其他镇压措施。在这份文件中，这些文件概述了如何“在非常情况下实施非常的总统权力”-通过实施戒严令、暂停人身保护令、夺取互联网控制权、实施审查制度，以及监禁所谓的颠覆分子等镇压措施。“我们知道装有发射密码的核公文包，”卡特政府的白宫官员乔尔·麦克莱里(Joel McCleary)告诉我。“但在司法部的法律顾问办公室，有一份名单，列出了所有在紧急情况下将被围捕的所谓国家敌人。我听说它叫‘敌人公文包’。“ 。

自冷战开始以来，这些令人不寒而栗的指令一直在悄悄扩散，作为极其复杂和昂贵的政府连续性(COG)计划的组成部分，COG计划是一种在发生核浩劫时维护国家权威的机制(包括为领导人提供配备齐全的地下掩体)。这些紧急条款在没有得到国会授权的情况下编制，长期以来一直没有引起公众的讨论-也就是说，直到唐纳德·特朗普(Donald Trump)开始吹嘘这些条款。“我有权做很多人们甚至不知道的事情，”他在3月份夸口道，这不祥地呼应了他对宪法第二条的解读，他声称，宪法第二条赋予他“作为总统想做什么就做什么的权利”。他还宣布，无论国会怎么想，他都有修建边境墙的“绝对权利”，甚至提出了推迟选举的可能性，“直到人们能够适当、安全和安全地投票”。

纽约大学布伦南司法中心(Brennan Center For Justice)自由与国家安全项目联席主任伊丽莎白·戈廷(Elizabeth Goitein)告诉我：“这真的是华盛顿保守得最好的秘密之一。”“但是，尽管豌豆夫妇对美国公众是秘密的，但他们对白宫和行政部门并不是秘密。而且这些文件都没有被泄露，这真的是相当不寻常的。“。多年来，Goitein和她的同事们一直在努力工作，以查明总统隐藏的法律武器库的真相，追踪解密文件中的零星引用和前几届政府含糊的拨款请求。“至少在过去，”Goitein说，“有一些文件声称授权采取违宪的、任何现行法律都没有正当理由的行动，这就是为什么我们需要担心它们的原因。”

让PEADS的存在如此令人担忧的部分原因是，总统已经拥有了不同的紧急权力武器库可供他使用。与PEADS不同，PEADS本身并不是法律，这些权力是国会主动授予的(后来往往被遗忘了)。一旦总统宣布与手头任何危机相关的紧急状态，这些法律就会生效，尽管这种联系往往是微不足道的。例如，林登·约翰逊(Lyndon Johnson)在越南战争中使用了最初授予哈里·杜鲁门(Harry Truman)在朝鲜战争中的紧急状态权。正如Goitein所写的那样，当一位总统宣布“国家紧急状态”--他可以随时这样做--一百多条特别条款就可以使用，包括冻结美国人的银行账户或在国内部署军队。其中一项条款甚至允许总统暂停禁止在人体上试验化学和生物武器。

这些紧急状态权力几乎没有公共法律的正当理由，已经成为任何肆无忌惮地使用它们的总统的强大镇压工具。例如，富兰克林·罗斯福(Franklin Roosevelt)在监禁12万名日裔美国人时援引了紧急权力。其中一人，来自加利福尼亚州奥克兰的23岁焊工弗雷德·是松(Fred Kormatsu)拒绝合作并提起诉讼。他的案件提交给了最高法院，最高法院适当地裁定，围捕美国公民是出于“军事需要”。三位持不同政见者之一的大法官罗伯特·杰克逊写道，尽管用来证明这一行动的紧急状态将会结束，但被法院裁决神圣化的专制权力原则“将持续到未来，一件随时可供任何权威人士使用的上了膛的武器”。

尽管现已退休并生活在落基山脉的哈特几十年来一直沉浸在国家安全和情报事务中，但他从未听说过戈登和博伊尔所描述的超凡力量。在教会委员会的整个工作过程中，他说，“我们没有遇到，也没有检查过所谓的秘密力量，这些力量是为了预测核攻击而建立起来的。”他震惊地发现，它们不仅存在，而且近年来还在扩大。他说：“人们可能会认为，随着90年代初冷战的结束，这些秘密力量会被束之高阁。”在读完这篇专栏文章后，哈特给几位曾经担任过“非常、非常高级”国防和安全职位的“密友”打了电话。一些人的回应是声称自己一无所知。其他人则完全拒绝交谈。 说：“我很熟悉的人，他们必须了解这些能力，只是简单地拒绝回复一封电子邮件，说‘我不能谈论这件事’。”“他们只是三缄其口。”

当哈特1975年上任时，华盛顿仍在水门事件和越南战争的两次地震中回荡。美国人已经了解到，总统可以用令人震惊的方式和犯罪的方式使用他的权力。理查德·尼克松(Richard Nixon)问心无愧地藐视法律，委托入室行窃，并指挥掩盖事实。他的辩护，正如他后来所描述的那样，是“当总统这样做的时候，这意味着它不是非法的。”越南灾难促使国会在一年半前通过了《战争权力法案》(War Power Act)，推翻了总统在参众两院以三分之二多数票否决的决定。该法案由自由派共和党国会议员保罗·芬德利(Paul Findley)撰写，禁止总统在没有国会授权的情况下参战(至少其发起人认为是这样)。现在，随着哈特任期的开始，国会大厦进一步受到大规模非法国内间谍行动的曝光，以及暗杀计划的最初迹象的震动。作为回应，国会成立了两个委员会来调查中央情报局-一个由年轻而雄心勃勃的爱达荷州参议员弗兰克·丘奇(Frank Church)领导，另一个最终由来自纽约的强硬的前海军陆战队众议员奥蒂斯·派克(Otis Pike)领导。

在接下来的一年里，委员会发现了大量证据，表明总统及其代理人经常偏离宪法。正如参议院委员会首席法律顾问小弗里茨·施瓦茨(Fritz Schwarz Jr.)告诉我的那样，他和他的同事最初认为，他们只是在调查尼克松的不当行为和中央情报局(CIA)的“不当行为”。但很快就清楚了，腐烂的程度要深得多。“这不仅仅是尼克松的问题，”他说。“这不仅仅是中情局的问题。滥用权力至少可以追溯到富兰克林·罗斯福(Franklin Roosevelt)。“。他们发现，罗斯福曾委托联邦调查局(FBI)局长J·A·埃德加·胡佛(J.P.Edgar Hoover)在第二次世界大战之前揭露“颠覆”的证据(但没有定义这意味着什么)，要求将此类调查“尽可能”限于“外国人”。与胡佛和美国司法部长霍默·卡明斯(Hmer Cummings)一起，罗斯福同意调查应该对国会保密。

当他了解到联邦调查局也试图摧毁民权运动时，施瓦茨开始相信，与中央情报局相比，“联邦调查局对美国民主的威胁更大”，特别是当他被部署到首席执行官的政治部门时。例如，约翰逊曾在1964年民主党全国代表大会期间指挥联邦调查局的一个“特别小队”对反对派团体进行间谍和报告。施瓦茨说：“总统们倾向于说，‘天哪，我们有这些资源，让我们使用它们吧’。” 说。“如果你有权力，你可以得到更多。”

虽然这两个情报委员会登上了令人兴奋的头条(尽管派克发现中央情报局最频繁的秘密行动几乎完全是干预其他国家的民主选举，没有发表任何评论)，但第三个委员会正在默默无闻地调查同样重要的问题。1972年，一些参议员长老，包括马里兰州共和党人查尔斯·马蒂亚斯(Charles Mathias)，在注意到使用古老的紧急权力起诉灾难性的越南战争后，成立了终止国家紧急状态特别委员会。由丘奇和马蒂亚斯共同担任主席的它的任务是挖掘和撤销那些由国会授权但后来被遗忘的紧急权力。

委员会面临的第一个问题是找出存在哪些紧急权力。1973年的一份报告称，“这是一项最艰巨的任务。”政府中没有任何地方有详细说明这些紧急状态法的完整目录，这些紧急状态法被埋在自第一届国会以来通过的大量法律中。该委员会说：“许多人都知道，有一个权力巨大的代表团，但没有人知道有多少权力。”然后，就在工作人员听天由命地研读全部87卷统计资料的时候

除了约翰逊使用杜鲁门的朝鲜战争权力外，委员会还注意到，罗斯福依靠伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)在1917年推出的一项旧的战时措施，在1933年关闭了银行，以应对大萧条(Great Depression)。令他感到有趣的是，谢伊甚至发现，南北战争时期的紧急状态法允许西部平原上的骑兵为他们的马购买饲料，这项法律被用来绕过国会，为越南战争提供资金。

在委员会调查之前，没有人意识到“临时”紧急状态可能会变成永久性的。“因为国会和公众没有意识到紧急状态权力的范围，”它发现，“从来没有国会或公众对这种情况提出任何值得注意的反对意见。法院也没有施加重大限制。“。这些紧急权力的起草者，无论他们是谁，“对国会审查、监督或终止这些授权的权力并不关心，这是可以理解的。”作为对比，报告引用了1952年杰克逊大法官的意见，他在其中描述了魏玛共和国宪法赋予的紧急状态权。它是在第一次世界大战后设立的，明确旨在“按照西方传统”保障公民的自由。然而，它也授权总统出于公共安全的利益单方面暂停任何和所有个人权利。在各国政府暂时使用这一条款后，请阅读杰克逊的描述，“希特勒说服冯·兴登堡总统暂停所有这些权利，这些权利再也没有得到恢复。”

委员会的结论是，总统可以“夺取财产和商品，控制交通和通讯，组织和控制生产资料，派遣军事力量到国外，并限制旅行”--委员会合理地将这种情况描述为“危险”。然而，尽管委员会的发现可能是不祥的，但它们几乎没有受到媒体的关注，缺乏暗杀阴谋、毒镖枪或白宫与黑手党联系的性吸引力。当我问谢伊为什么这些爆料会引起如此少的注意时，他告诉我，1973年紧急委员会第一次成立时，丘奇“并不急于公开”。谢伊说，只有在丘奇获得情报委员会的控制权并决定参加1976年民主党提名之后，他才想要“所有他能得到的宣传”。(为了获得这一任务，丘奇错误地向参议院领导层承诺，他不会参选。)。至于马蒂亚斯，他首先帮助敲响了关于紧急权力的警报，谢伊告诉我，他“总是喜欢呆在幕后。他是谨慎的灵魂。在那些日子里，参议院里也有这样的人。“。

到1974年，紧急情况委员会起草了一项法案，结束了大多数现有的紧急情况，并要求在六个月后自动终止新的紧急情况。然而，该法案的通过被不断推迟，其内容也被稳步淡化，这在很大程度上要归功于该委员会的前幕僚长杰里·布雷迪(Jerry Brady)回忆说的“来自总统和白宫其他人的相当有力的抵制”。

多亏了解密的档案，我们现在知道，政府对委员会的工作保持着严密的监督，亨利·基辛格(Henry Kissinger)敦促进行坚定不移的抵抗。正如他在1975年5月与杰拉尔德·福特(Gerald Ford)总统和其他人会面时所惊呼的那样：“有一项法律禁止总统下令暗杀，这是一种疯狂的行为，是国家的耻辱。”白宫副幕僚长迪克·切尼(Dick Cheney)也试图在幕后阻挠调查。据福特的另一名高级助手称，切尼最突出的特点是“像夏延赌徒一样冷酷的眼睛”。在审查了数千份解密文件后，美国国家安全档案馆(National Security Archive)在2015年报告称，切尼最终决定了丘奇和他的工作人员要求的哪些文件应该交出，并表示“中央情报局的通融措施是明确设计的，目的是让教会委员会的调查人员远离其最重要的记录。”(在中央情报局立法办公室负责这项任务的人中，有一位名叫威廉·巴尔(William Barr)的保守派年轻律师。)。

因此，难怪“终止国家紧急状态”的努力失败了。该法案确实设法废除了现有的紧急状态。(这项规定本应在六个月后生效，但被推迟到两年。)。但是，最初提议的自动暂停新的紧急情况，取而代之的是要求国会每年召开两次会议，“考虑就终止问题进行投票”。它的力量就这样悄悄地被稀释了，该法案终于在1976年成为法律，于是国会很快就忘记了它，从来没有开过一次会就是否结束紧急状态进行投票。允许国会结束

新房子。

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