Square Inc.关于FinCEN拟议规则制定的联邦评论信

关于：FinCEN案卷号FINCEN-2020-0020，RIN 1506-AB47。 （有关涉及可转换虚拟货币或数字资产的某些交易的要求的拟议规则。）

Square，Inc.（以下简称“ Square”）是一家金融服务公司，成立于2009年，旨在为现有金融体系服务不足的个人和企业扩大经济机会。自那时以来，我们已为数百万企业家和个人提供了工具，帮助他们经营小型企业，管理财务并促进经济增长。

我们的核心原则之一是，人们应该具有轻松，公平地参与金融系统的能力。没有人会因为壁垒太高，成本太高或技术太复杂而被排除在外。因为我们相信比特币可以帮助实现这一愿景，所以Square从产品，领导力，创新和法律的角度对生态系统的健康进行了大量投资。这包括诸如Square Crypto（一个致力于促进和改善开源生态系统的独立团队）和Cryptocurrency Open Patent Alliance（COPA）（非营利性组织，其目的是鼓励采用和促进加密货币技术的发展和取消）的倡议。专利是增长和创新的障碍，并为我们的客户提供了通过我们的产品买卖比特币的能力。

最近发布的《关于涉及可转换虚拟货币或数字资产的某些交易的法规要求的拟议通知》（“建议”）将要求诸如Square之类的加密货币服务提供商记录并报告某些加密货币交易信息，而远远超出了现金交易的要求今天。

通过此规则制定，FinCEN寻求将报告和“了解您的客户”（“ KYC”）类型的义务扩展到非我们客户的各方。 FinCEN并没有利用钱包地址来进行区块链跟踪（迄今为止已证明有效地跟踪了提案中提到的导致起诉和定罪的非法活动），而是提出了一项静态要求，即让我们从非客户那里收集姓名和实际地址。简而言之-如果提案以书面形式实施，Square将被要求收集有关未选择我们服务或未注册客户的人员的不可靠数据。

这给加密货币客户带来了不必要的摩擦和不正当的激励，从而避免了受监管实体进行加密货币交易，从而驱使他们使用美国以外的非托管钱包或服务来更轻松地转移资产（非托管或“无托管”钱包是一种允许个人存储和使用加密货币，而不是依赖第三方的软件）。通过添加障碍，将更多交易从Square等受监管实体推到非监管钱包和外国司法管辖区，FinCEN实际上对加密货币交易的了解将比今天少。

该提案的影响不仅会限制执法能力，而且还会阻碍我们创建竞争性服务的能力，从而限制美国的创新能力，该服务使客户能够以设计技术的方式无缝地以加密货币进行交易和交易。繁重的信息收集和报告要求使Square等美国公司失去了在公平竞争环境中竞争的机会，以使加密货币成为经济赋权的工具。

这是发展加密货币和管理其使用的相关法规的关键时刻。旧法规现代化的延误或新法规的发布（这些法规不是基于风险的，并且在实施过程中未考虑所产生的激励措施）会拖累创新，经济增长和美国竞争力。 FinCEN现在有机会领导支持美国自主创新及其推动技术的法规。该提案，特别是考虑到缺乏适当的时间进行有意义的审查，因此没有实现。最终，这不仅会损害个人的经济权能和更广泛的支付创新，而且会削弱FinCEN保护金融体系的基本责任，这一目标是我们共同追求的目标。

Square的重点是改善支付系统，我们在比特币上的投资旨在更好地使全世界的人们都可以使用该技术，以高效，安全且低成本地进行转账。 Square将比特币视为增强经济能力的工具，这是全世界获得影响和改善人们日常生活的全球金融服务的一种方式。加密货币的未来应该作为一种日常的日常工具，使人们能够轻松，公平地进行日常生活。为了做到这一点，加密货币必须易于理解，访问和使用。

美国当前的支付系统不完善，并通过驱使服务不足和人数不足的社区购买昂贵，风险更高的金融产品和服务，加剧了经济不平等。正如布鲁金斯学会高级研究员亚伦·克莱恩（Aaron Klein）所写的那样，“慢付款系统对收入和资产较低的人造成了沉重的成本，而收入和资产较少的人则不承担这些费用。” [FN1]我们坚信，每个人都将从一系列服务提供商（不仅是最大的金融机构）提供的更快，更便宜，更安全的交易中受益。

不必要地限制加密货币未来的法规引起了广泛的关注，特别是在该提案的情况下，该提案给寻求在日常生活中使用它的消费者带来了不必要的负担。该提案限制了消费者与受监管机构建立新关系的方式和时间，并且通过使从一个钱包到另一个钱包的转账变得更加困难，FinCEN本质上将加密货币限制为投资工具用例。为了使加密货币发挥其潜力，使所有人（包括传统金融机构服务不足的社区）受益，它不仅需要充当投资工具。它必须是一种可转让的价值形式，美国负责任的创新型公司可以利用它来开发满足各个经济领域的人们需求的解决方案。

加密货币技术是全球经济中改变游戏规则的创新。它并没有消失，美国企业应该在推动这项技术进步方面发挥领导作用。该提案将对负责任的，受监管的美国提供商保持全球竞争力的能力以及更广泛的支付创新产生不利影响。该提案提出了一系列要求，这些要求对于受监管实体是沉重的负担，并且会侵扰那些受监管实体的客户和非客户。面对这些新障碍，企业和个人将把他们的活动转移到美国境外的非托管钱包和实体，这些实体不受相同的要求，从而推动了加密货币创新和我们境外的相关工作。从政策的角度来看，这在美国和已经处于加密货币发展前沿的外国之间造成了竞争性失衡。例如，中国已经将区块链采用列为国家优先事项，并且在开发和使用技术[FN2]方面已经领先于美国；或者新加坡，其政府（在其他渐进式监管措施中）直接为区块链项目提供资金。 [FN3]

我们相信加密货币将是我们一生中最重要的技术发展之一。通过匆忙制定对新技术以及使用新技术的人员和企业都具有广泛影响的规则，FinCEN冒着为美国金融创新设置障碍的风险。

A.该提案为传统金融机构和加密货币交易的双重标准创造了一个不公平的竞争环境

该提案旨在针对涉及非托管钱包的可转换虚拟货币（“ CVC”）和具有法定投标身份的数字资产（“ LTDA”）[FN4]实施新的记录保存，货币交易报告（CTR）和验证要求或某些外国的钱包。具体来说，对于这些交易，提案将要求：

收集并保留交易信息，包括非客户交易对手的姓名和实际地址，以进行超过3,000美元的加密货币交易（“记录保留要求”），以及

向FinCEN报告包含非客户交易对手名称和实际地址的CTR，以应对10,000美元以上的加密货币交易，包括总计超过10,000美元的小型交易（“报告要求”）。

由于加密货币交易的功能类似于现金或可转让票据（例如支票），因此提案中的记录保留要求是不可接受的，因为它不公平地针对CVC交易，并在交易和金融机构与个人之间发生的传统现金交易之间建立了双重标准。对于超过$ 10,000的交易，现金CTR报告和记录保存不会采取额外的，空前的步骤，即要求提供有关未同意此数据收集和共享的非客户的信息。 CVC CTR或记录保存不需要对方名称和地址收集/报告，因为今天不需要现金。

例如，在此提案中，如果Square客户的母亲给女儿4,000美元的实物现金，并且女儿将这些资金存入银行，则银行没有义务收集有关客户母亲的信息。根据该提案，如果同一笔交易以加密货币完成，则银行将不得不超越其客户关系并侵入母亲的私人信息，以使女儿能够成功地存入并自由获取其礼物。

FinCEN的提案中对现金和加密货币的处理方式不一致，将抑制加密货币的采用并侵犯个人隐私。然而，该规则无法解释风险的差异。因此，这种低门槛及其将KYC义务扩展到客户关系之外的做法是武断的，也是不合理的。

还存在技术限制，这将使得难以识别和收集所需的交易对手信息，并且未提供有关何时可能需要进行额外尽职调查的指南。例如，钱包的地理位置和地址通常无法识别。由于这些挑战，一些机构可能将交易对手记录保留要求应用于所有超过3,000美元阈值的进出加密货币交易，这将增加合规负担并给交易造成不必要的摩擦。不幸的是，由于有限的审查和意见征询期，因此很难对与这些负担相关的成本进行估算。

正如许多国会议员最近在致秘书努努钦的信中所指出的那样：“关于反洗钱/ KYC要求，传统金融体系与数字资产生态系统之间应该有监管对等。” [FN5]但是，该提案通过创建仅影响加密货币交易的繁重的合规义务，歧视了有利于传统工具的新支付技术，几乎没有基于风险的评估方式来评估为什么需要这种特殊待遇。有限的意见征询期为我们提供了进行此类分析的机会。

尽管鼓励创新很重要，但评估相关风险也同样重要。 《银行保密法》的要求旨在基于风险，并侧重于活动而不是技术。提案无法确定要解决的特定风险或如何有效缓解这些风险。具体来说，我们认为没有对非托管钱包所带来的风险进行充分的分析以支持该提案，我们也不认为该风险值得采用规定性规则，而这些规则与传统现金报告和记录保存所采用的基于风险的方法背道而驰。

有证据表明，加密货币对洗钱的威胁没有比法定货币（现金）更大。正如独立的非营利研究与倡导中心Coin Center在最近对提案的评论信中指出的那样：

“…。金融行动特别工作组（FATF）引用联合国毒品和犯罪问题办公室（UNODC）的估计，2009年洗钱了约1.9万亿美元，远远早于大多数加密货币的存在。相比之下，区块链分析公司Chainalysis估计，2019年通过交易所洗钱的比特币约为28亿美元。” [FN6]

至少，需要对问题进行更深入的检查，以识别和量化风险，并将建议的规则与确定的特定风险相关联。该提案未能确定处理加密货币交易的受监管金融机构如何无法通过利用加密货币与法定货币之间的技术差异来履行其反洗钱义务以识别其客户之间的可疑活动。

对提案进行审核和评论的时间有限，因此各个行业参与者，行业协会或其他工作组无法就提案的需求进行可靠的数据收集和分析。这使得很难确定提案中规定的控制加密货币交易的需求。

提案没有指出明确的数据来支持这一前所未有的新要求，即以3,000美元的门槛收集和共享有关非客户的信息，该提案指出，记录保存要求“类似于与资金转移和转移相关的记录保存和旅行规则法规资金转移”，也简称为“旅行规则”。 [FN7]但是旅行规则完全不同。旅行规则仅管辖两个受监管金融机构之间的货币转移；如果一方是个人，则不适用。该提案还适用于与使用非托管钱包的个人进行的交易。这种差异的大小不能简单地抹去。它有必要进一步解释和审查为什么$ 3,000的门槛金额是适当的。

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